———中央财經大學财政與公共管理學院副院長劉桓訪談
我國稅收制度大約每10年就要經曆一次大規模的變革。即将展開的新一輪稅改将通過簡化程序和降低稅率使稅收工作更有效。但同時人們也擔心，這樣的減稅計劃是否會刺激某些行業的投資更加過熱，以及如何處理由此帶來的政府稅收減少的難題
最近，财政部部長金人慶、副部長樓繼偉、國家稅務總局局長謝旭人等官員已經在多個不同場合發出稅改信号，這意味着中國自1994年稅改後又一輪稅改的開始。
新一輪稅制改革雖還在規劃中，但主要内容已大體确定。在十六屆三中全會上，中央對稅收體制改革提出7個目标：首先是增值稅轉型，然後是全面調整出口退稅、内外資企業所得稅合并、加強個人所得稅征管，适當擴大消費稅征收範圍，擇機推出物業稅改革以及農村稅費改革。其中出口退稅改革去年已經啟動，增值稅轉型、内外資企業所得稅合并、加強個人所得稅征管就是今年要特别關注的改革動向。
為此，本報記者專訪了中央财經大學财政與公共管理學院副院長、财稅經濟研究所副所長劉桓。
記者：這一輪稅改的背景是什麼？當下是不是一個好的改革時機？
劉桓：改革的時機是否成熟，與其迫切性是連在一起的。目前，我國稅收體制改革的緊迫性主要表現在兩個方面：一是目前經濟發展已經進入到新的階段，稅收體制必須适應經濟的發展，而1994年确立下來的稅收體制已經很不适應，主要是政府的行政性幹預仍然過多，包括财政補貼、稅收優惠、減費等方面的不規範。
二是中國企業目前的整體稅賦水平較高，已經不适應國際競争的要求。1980年代，美國裡根政府上台後曾經啟動過一次較大規模的減稅計劃，後面經過老布什、克林頓和布什幾屆政府都曾實行不同程度的減稅政策，20年間美國的企業所得稅由46％降到28％。美國這幾屆政府的減稅，都引起了世界上許多國家相應地跟着減稅，我們國家的企業所得稅也從1980年代“利改稅”後的55％下降到33％，但是，中國企業在繳納企業所得稅之前首先要繳納增值稅、營業稅等流轉稅收，這樣一來，中國的企業總體稅負水平要比美國等經濟發達國家高出約20％－30％。這種情況如果長期持續下去的話，将會降低中國企業的國際競争力。
目前是一個最好時機。市場的供求關系與政府的财政能力都有利于這個改革。從1997年中國頂住亞洲金融危機到現在，世界經濟的一個增長亮點就是中國，中國經濟增長在過去幾年平均在7.5％以上。中國過去的改革已經提供了一個經驗，那就是改革一定需要一個買方市場，一定要在經濟增長過程中改革，如果在賣方市場下，那肯定要失敗的。
記者：減稅會刺激經濟增長，現在大家已經擔心中國經濟過熱，減稅會不會使中國經濟熱上加熱呢？
劉桓：中國經濟目前是不是過熱，還存在争議。一種看法是中國經濟過熱了，現在要考慮如何抑制過熱；一種是認為中國經濟沒有過熱，隻存在局部過熱。我比較贊同後一種看法。中國目前的科技水平在提高，産品附加值增長得很快，經濟總體在增長，但也面臨一些困難，比如開工不足的企業相當多，下崗的人還不少，幾億農民的收入還不高，因此經濟如何繼續保持活力應該成為政策的主要導向。
記者：另一個問題是，目前存不存在這樣的一個減稅空間？财政赤字不小，用錢的地方已經很多，會不會給财政帶來很大壓力？
劉桓：是不是應該減稅，這裡的确存在一個很大争議。2001年、2002年我國連續兩年财政赤字突破3000億元，2003年也差不多，引起各方面的關注，但我們知道，收入不足與支出過大都會給财政造成壓力。
從1994年到1999年的數據來看，每年稅收增長都在1000多億元，進入21世紀後，稅收年增長更在2000億元以上，年增幅在18％－20％之間，而同期GDP增長在7％－8％之間，稅收增幅差不多是經濟增長的兩倍。從這個角度看，财政收入應該是比較充足的，關鍵要看支出是不是過大，不能僅僅因為赤字過大，就認為不能減稅。解決赤字問題，核心在于提高财政支出的效率，而不是一味在收入多寡上做文章。
另外，還存在一個有增有減的問題，一方面，增值稅改革、企業所得稅改革等可能會使稅收受到一定的影響，但另一方面可以通過開辟其他稅源增加稅收。
記者：為什麼我們要對增值稅進行改革？現行的增值稅有哪些方面要作調整？
劉桓：這個問題要從我們國家目前實行的增值稅類型說起。增值稅主要有3種類型，即生産型、收入型和消費型。生産型增值稅是政府不允許扣除購入固定資産中所含的稅款，消費型是允許一次性全部扣除固定資産中所含稅款，收入型則是允許分批分次扣除稅款。
顯然消費型增值稅對企業好，對政府的财政則有減收的壓力，而生産型是反過來，對政府好，對企業來說就不利于買進設備，進行更新改造。世界上多數國家實行消費型增值稅，少數實行收入型，我們國家實行生産型。這不是當時決策者決策疏忽，或者他們的水平、視野有限，而是與1993、1994年我國當時的經濟環境有關。1990年代初期，國内物資供應十分緊張，通貨膨脹嚴重，如果不對投資加以限制，很可能會出現企業盲目投資、囤積物資和設備，這會倒過來使通貨膨脹更趨嚴重。選擇生産型增值稅，正是體現了國家限制投資的政策取向。
但是，1997年後出現的新問題是需求不足，通貨緊縮，政府的目标就轉為啟動經濟，拉動消費和投資。這裡頭又有一個問題，政府通過積極的财政政策來擴大内需，拉動投資，政府的投資不斷增長，财政支出不斷增加，同時，對投資征重稅，民間投資沒有相應增長，反過來又使政府投資被迫增加。
在這樣的大背景下，我們要對現行的增值稅進行改革，首要的一點就是要轉型，目前達成的共識是要從生産型轉為消費型，要促成政府主導型的投資向企業主導型的民間投資的轉變。
另一個改革的方向，是考慮擴大增值稅的征收範圍。目前我們的增值稅征收不是全鍊條的，并沒有覆蓋農業、采掘、加工、批發、零售的全部環節，往前甩掉了農業這個環節，往後甩掉了建築安裝業和交通運輸業這兩個環節。整個鍊條斷了幾處，造成很大問題，比如假票、虛開發票就有了空子可鑽。去年，河南許昌爆出的虛開十多億運輸發票的大案就是個典型。
現在比較一緻的意見是，至少若幹年内，農業還不能納入增值稅征收範圍，但對建築業和交通運輸業已經形成比較一緻的看法，下一步會納入征收範圍。
記者：我們注意到，增值稅轉型将在東北三省先行一步，并且限定在石油化工、冶金、造船、汽車和高科技等8個領域，東北試點成熟後，才在全國推廣。這是不是意味着國家對推行增值稅轉型依然非常謹慎，增值稅改革的難點在哪裡？
劉桓：增值稅轉型将減少約500億－800億元的财政收入，這會在短時間内給财政造成很大壓力，必須充分估量這方面的影響；第二點是，目前經濟已經出現過熱苗頭，增值稅轉型帶來的直接效用是減稅，對投資形成直接刺激，因此又必須權衡局部投資會不會熱上加熱。這兩個方面的因素就決定了增值稅轉型必須是分批分期、先局部地區試點再全國範圍推行。
另外必須注意的是，試點是在石油化工、冶金、造船、汽車和高科技等領域先行開展。為什麼是這樣的一個安排？實行生産型增值稅時，受到抑制的是整個要素市場的供應，但是，轉型為消費型增值稅後，受到鼓勵先行啟動的卻會是科技含量較低的初級要素産品，而科技含量高的産品卻會供不應求。如若不對這種狀況進行調控，就會很快出現低科技含量的商品消耗掉大量基礎原材料，引發原材料價格上漲，同時低科技含量商品供過于求，又容易出現滞銷，“滞”和“漲”并存，會給經濟平穩發展帶來新困難。因此，改革必須是上遊企業先轉型、高科技企業先轉型。
記者：我看到一個說法，内資企業企業所得稅實際稅率比外資企業高出約一半，作為國民反而受到歧視性待遇，這是兩稅合一的一個大背景嗎？
劉桓：的确如此。按照稅法規定，目前企業所得稅名義稅率都是33％，但是實際稅率，二者相差很大，内資企業大概在23％，外資企業大概是10％，相差有一半。二者出現如此之大的懸殊，主要是因為外資企業享受到了更多的優惠措施。
按照WTO的一般規則，對一國稅制的基本要求是實行“國民待遇”，不能對外資歧視，但現在的情況恰恰是倒挂了過來。1994年的稅制改革，出于吸引外資的考慮，我們承襲了自1980年代以來内外資企業實行不同企業所得稅的做法，當時對外資開放的限制還比較多，外資的市場份額還比較小，因此這個矛盾還不是很突出，最近幾年，外資開始把國内作為産品的主要銷售市場，這個矛盾就比較尖銳起來。
另外，稅收是個中性工具，所謂“中性”，就是稅收不應該成為影響企業收入差異的因素，從這個角度來說，兩稅也必須合一。
劉桓：合并後稅率定在什麼标準上，采用原來的33％是否合适，這要考慮多方面的因素。
稅收條件的優惠與否，現在已經成為國際競争的一個比較因素，所以中國的稅改要考慮國際環境。在全球一體化的趨勢下，資本和勞動力會向稅收低的地方走，中國的稅收條件不占優勢的話，将來會有很大問題，外資會流走，甚至一部分中資也會流走，中國有可能出現“空殼經濟”，這是很可怕的，是我們不得不考慮的一個重要因素。
目前外商投資企業在中國14個沿海開放城市的企業所得稅稅率是24％，美國企業所得稅是28％，我認為稅率定在25％左右比較合适。
記者：25％的稅率，比外商投資企業現在10％左右的實際稅率提高了有10個百分點，這會不會打擊到外商投資的積極性？
劉桓：這個方面已經确定下來一個基本原則：老企業老辦法，新企業新辦法。對于新辦法實施前投資的企業會沿用舊的稅收管理辦法，以實現改革的平穩過渡。
劉桓：這個改革應該早于增值稅轉型，至少是與增值稅轉型同步，兩稅合一的影響面廣，但改革相對比較簡單。
記者：當時個人所得稅設計的一個原則是：“調節高收入，緩解個人收入差距懸殊矛盾，以體現多得多征，公平稅負的政策。”但現在普遍的看法是，工薪階層成了個人所得稅的最大納稅主體，而“富人”不納稅或納稅很少。下一步，個人所得稅改革會怎麼走？
劉桓：我要給我們的新聞媒體潑點冷水，稅收不是萬能的，尤其是在解決社會分配的不公平現象方面，個人所得稅并不能解決根本問題。目前個人所得稅分11個品目征收，已經考慮得比較全面，問題在于所得稅的征收上。工薪階層的收入集中在工資收入上，一目了然，便于監管，但是多數有錢人的收入呈現多元化的趨勢，在目前的條件下，還很難弄清楚他究竟有多少收入。因此，個人所得稅下一步改革仍然會集中在征收體制改革上，基本方向是由分類分項征收制、稅源扣繳制逐步向綜合征收制以及個人自行申報制度過渡。
但是，這個轉變，仍然需要相當的基礎條件，比如納稅人的納稅意識要增強，必須大力推廣個人信用制度、個人身份證号與稅号與賬号相一緻，以及實行真正的存款實名制等等。這個過程的實現目前看還需要相當長的時間。
記者：最近關于物業稅的讨論也比較熱烈，這個關系到千家萬戶的稅種近期有沒可能開征？
劉桓：可以肯定地說，物業稅的開征還有一段很長的時間，在各項稅制的改革中要排在最後。原因在于，物業稅開征還涉及一系列複雜問題，征收範圍、稅率、納稅人都還不能确定，各方也還沒有達成一緻的認識。
記者：最後一個問題，我們注意到幾乎每10年中國的稅收體制就要經曆一次大規模變革，那麼稅制改革的依據是什麼？這一輪的稅收制度改革與1994年的稅收體制改革有什麼不同？
劉桓：十年一改，這是一個巧合。1973年的稅制改革主要是恢複稅收，可以說是奠定我國稅收體制雛形，當時的稅收體制是與計劃經濟相适應的；1983、1984兩次利改稅，與十二大提出的建立中國特色商品經濟的要求吻合，把工商稅分為産品稅、增值稅、營業稅與鹽稅，确立了現代稅制的一個基本框架；1994年，稅制進行大調整，确立分稅制，擴大增值稅等，此前十四大已經明确提出建立社會主義市場經濟，這是與經濟發展相适應的一次改革；這一輪稅制改革，中國經濟環境發生進一步變化，已經從封閉經濟走向開放經濟，中國面臨的挑戰是經濟全球化，10年前确立的稅制就必須進行調整。
