經曆了幾次審計風暴的洗禮，或許是人們對于中央預算執行問題已多少有了些許“見識”，所以當審計署“9·28”審計風暴來了以後，整個社會的反應冷靜、理智了許多。人們在關注32個中央部門預算執行出現嚴重問題的同時，開始從法制、制度層面去破解“屢審屢犯”的深層原因。
今天，記者就“9·28”審計公告披露的國務院32個部門預算執行出現的問題對中央财經大學教授，資深政府預算問題專家李燕進行了采訪，她給記者留下印象最深的一句話就是：“預算本身就是法律文件，一經批準就産生了法律效力，絕不能再輕易改動。”李燕說，令人遺憾的是，現實中人們對它的認識遠遠不夠。随意變更，“‘一年預算’、‘預算一年’的做法，顯然使預算失去了法律的嚴肅性”。
據李燕介紹，目前，我國中央預算編制和審批要經過“兩上兩下”這樣一個過程，即每年7月份，财政部統一布置下一年度預算編制工作，9月各部門向财政部報送預算建議數，11月财政部向各部門下達預算控制數，12月初各部門依據财政部下達的預算控制數向财政部報送正式預算，12月底财政部将審核後彙總的中央預算草案及拟提請全國人大審議的中央有關部門的預算上報國務院，次年1月财政部将國務院批準的中央預算草案報送全國人大預算工作委員會交換意見，并根據人大意見修改預算草案，2月财政部正式将預算草案提交全國人大審議。财政部在全國人大批準預算草案的30日内批複中央各部門預算，中央各部門自财政部批複本部門之日起15日内，批複所屬各單位預算。經過這樣一個“兩上兩下”的過程後，預算才能進入實施階段。部門預算的編制過程則更長。
李燕說，這一過程從以前的三四個月已延長到目前的七八個月。“經過這麼長時間編制過程，又經過了全國人大有關部門的批準，實際上各級政府預算執行的預算方案已經上升到了法律的範疇。應該說，這樣的一個預算方案無論什麼領導、什麼單位都是無權再自行進行改動的，即使有特殊情況需要改動，也必須按照法定程序經過嚴格審批。”“但是實踐中，很多部門都在擅自擠占挪用預算資金。”李燕說，出現這些問題的根本的原因就是，人們的預算法律意識淡薄，對于經人大審批的預算方案的法律地位認識嚴重不到位，特别是對它的不可随意更改性認識不足。
那麼，“豆腐”預算怎樣才能成為“鐵”預算呢？記者在采訪了北京國家會計學院教授、黨委書記秦榮生、中央财經大學教授楊金觀等多位專家後，他們給出了幾近一緻的“藥方”。
這些專家說，我國現行的《中華人民共和國預算法》(簡稱預算法)1994年頒布，1995年1月1日起執行，至今已過十年。随着部門預算、國庫集中支付等财政改革的不斷深化，現行預算法已日益露出一些不足。
不足一，我國目前政府預算資金的涵蓋範圍太窄，大量的預算外資金來源遊離于預算管理之外。專家就此做出說明說，例如各種行政事業性收費、基金及附加收費等均未納入到預算管理體系中。
不足二，預算編制時間過短。據相關專家介紹，财政部一般于每年7月份下達編制下年預算的指示，從預算編制到來年3月份召開的人代會表決通過隻有6個月時間，而人代會審查預算時間一般隻有一個星期，緻使預算編制的内容較為粗糙。
不足三，預算執行透明度低，預算監督不力。預算執行過程很少對公衆公開，長期以來，預算都是作為機密對待，而預算監督又難以奏效。以決算為例，預算法規定決算由人大常委會審查批準，但由于要待上級财政批複，執行中地方财政在每年終了後數月都無法提交決算草案給人大，已失去了審批意義。
對此，李燕也是感觸頗深。她說，研究預算已二十多年，但如果審計署不将審計結果公開，她也不了解中央預算單位在預算執行中存在這麼嚴重的問題。
專家們認為，要解決預算法本身存在的這些問題，必須修改預算法，進一步明确人大及其常委會對預算編制、預算執行方案的知情權，人大常委會初審和人代會審議預算案的修正權，對政府部門違法的處置權。
同時還要加快立法和修改相關法律。專家們提出，首先要對審計法進行修改。充實加強對同級和下級财政預算進行審計的内容，對國家權力機關和國家審計機關的關系做出明确界定。二是要制定預算審查監督法。現行法律有關預算審查、監督的規定過于原則、簡單，使得人大及其常委會難以具體操作，制定預算監督法，則為人大及其常委會履行預算監督職責提供了具體可操作的法律依據。三是要制定稅收基本法和行政收費法。明确稅收法定原則，規定政府收費的權限，把大量遊離于人大監督之外的預算外資金納入法治軌道。可能的情況下，還要對中央和地方的财權做出法律的劃分，使地方權力機關能夠對地方财力做出明确的、法律化的估算。
據李燕介紹，目前，預算法正在修改。按照修改計劃2006年預算法應該修改完畢。審計法的修改也已進入了程序。
藥方二：改革現行預算制度必須細化程序，強化人大監督
首先，要細化預算的議定時間，明确法定預算編制時間。專家們建議，政府應在每年的第一季度即着手編制下一年度預算，以保證預算編制有足夠的時間，提高編制的科學性和準确性。同時還要具體法定預算初審時間，根據現行預算法規定，政府應在人代會舉行一個月前，将本級預算案提交人大常委會初審。專家們認為，在普遍編制部門預算的情況下，一個月的時間過短，應适當延長。
其次，要細化審查範圍，明确預算資金範圍，保證收入預算和支出預算的完整性，特别要對預算外資金做出規範，逐步納入預算内管理，并納入人大審查範圍。專家們建議，要對部門預算和項目預算做出明細，使政府支出一目了然。向人民代表大會報送的預算審查材料除了要有财政預算報告外，還應包括收支分級表、部門預算草案和預算編制說明書等。
第三，要細化預算初審程序，明确預算初審的主體範圍。按照現行法律規定，人大财經機構是預算的初審主體，在明确了初審主體後，還要明确人大财經機構初審意見與政府的對接程序，以及人大常委會形成初審意見與人代會預算專門審查機構的對接程序。
第四，要細化預算修正程序和表決程序。應具體明确人代會期間專門委員會、三個以上代表團或十分之一以上代表聯名，可提出預算草案修正案。同時将目前一攬子表決方式改為逐項表決法。對某一項預算收支代表如有不同意見，大會應在整個預算表決之前，先對該項收支進行優先表決，确定通過這項收支之後，再對整個預算草案進行表決。同時，規定人代會否決預算案之後，授權其常委會進行處置的程序。對預算不成立的法律救濟，應制定相應的法律救濟程序。
第五，要細化監督預算執行程序。目前預算法對預算的變更、追加的限制過寬過松，賦予了政府很大的自由權。人大應通過制定缜密的程序加以規範，重新界定預算調整範圍，以增強預算的約束力和權威性，對預算剩餘、項目建設緩建或中止，嚴格限制預算單位自由裁定和處置。
第六，要細化決算審查程序。對決算的報送時間，報送内容，人大财經機構的審查程序，以及與審計機關的對接程序，審查意見的處理程序，決算的表決程序等都要适當細化，通過制定缜密的程序，保證權力的行使，防止權力的濫用。
