中央财經大學保險學院院長郝演蘇教授、社會保障系主任禇福靈教授談社會保障體系建設
10月8日在京召開的中央十六屆六中全會提出，到2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系要基本建立。那麼，我國目前社保的基本情況是什麼？需要如何改革以及改革的難點何在？就這些問題，本報記者日前專訪了中央财經大學保險學院院長郝演蘇教授、社會保障系主任禇福靈教授。
中央财經大學保險學院院長郝演蘇教授
新京報：中央十六屆六中全會提出，到2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立。提出這個目标的背景主要有哪些？
禇福靈：就我來看，六中全會關于社會保障這塊提出了幾大目标，比如充分就業，基本建立覆蓋城鄉的社會保障體系。這些目标的提出與我國當前的社會保障面比較窄，尤其是對那些弱勢群體的保障空白都有很大關系。另外，與當前的收入差距擴大也有很大關系。全會提出了建立和諧社會，而和諧社會的關鍵是需要化解風險，化解風險的一個重要制度就是社會保障。
郝演蘇：中國社科院有個統計，當前我國城鄉居民的收入差距是1：3.3，如果考慮到福利、社會保障，則要擴大為五到六倍，差距是相當大的。
新京報：那麼，中國目前社保的覆蓋面具體有多大的比例？
禇福靈：我國基本的社會保險主要由養老、醫療、工傷、失業以及生育保險這五個險種構成。就目前的覆蓋面來看，各個險種之間也有很大的差距，并且由于每個具體的險種在保障制度上也不是統一的，而是分為好幾個層次。
以養老為例，社保的養老參保人員為1.5億人，城鎮從業人員按3億人來算的話，覆蓋率大概為50%；醫療的參保人員大概在1.2億人，覆蓋率為40%左右。生育、失業等參保人員大都在1億人左右，尤其是工傷，參保人員隻有七八千萬人。上述所說的主要是指城鎮的情況。如果考慮到全國的9億從業人員，參保人數最多的養老保險的覆蓋比例則不到20%.再進一步，把這個數字放到全國的13億人口來算的話，也就10%多一點。
禇福靈：農村現在主要有兩個社保，即養老和⏭➰醫療。農村養老保險也是有制度規定的，按照這個規定，在1993年，民政部門出台了一個農村養老保險規定。但農村養老保險進展非常緩慢，從1993年到2003年，在我印象中人口覆蓋也就幾千萬，而農村的從業人員就有六七億人。
郝演蘇：農村養老保險是有條件的，而不是強制的。不像城鎮是有合同，是強制的。有條件的，不是強制的，就沒有約束啊，這幾千萬與幾億農民的基數相比顯得太少了。
新京報：要實現2020年的目标，必然要擴大覆蓋面，困難主要有哪些？
禇福靈：就城鎮這塊，現在的靈活就業人口越來越多。在2.5億至3億的城鎮職工中，屬于正規就業的人員已經由以前的1.5億人下降到現在的1.1億人。一般而言，正規就業人員收入比較穩定，而非正規的或者是所謂的靈活就業人口，收入不太穩定，可能今天在這幹，明天又在那幹。如何把這些人納入到社保體系是難題之一。
另外的一個難點就是農村保障這塊。先說農村養老保險，實行的是積累制，沒有共濟金。城鎮的養老保險有共濟金，也就是統籌基金。這是兩個完全不同的模式，一個是完全的積累制，另外的一個是統籌與個人賬戶結合。有一些地區也在搞農村社會養老試點，但因為實行的是積累制，完全靠個人繳費，最後農民能夠領到的錢非常的少。有一個試點地區，參保人員隻能領到兩塊錢，結果搞的很不成功。
再談一下農村⏭➰醫療。其實，⏭➰醫療的曆史是很早的了。新中國成立以後的一段時間，覆蓋面很高，多少都有保障，還被評為世界衛生醫療的典範。後來的醫療改革就忽略鄉村了，城市的醫療體制改革是在1998年，開始建立城鎮職工醫療保險制度。但是農村沒有再提，财政投入欠缺。保障的對象應該是弱勢群體，而弱勢群體重點在農村，但現在農村恰恰變成了改革的空白地帶。
禇福靈：不太穩定的人群是個難點，可以說世界各國都存在這個問題。幾天前德國的一個專家，在中德醫療保障體制改革座談會上，也講到就業多元化和靈活化的問題。由于這類人員工作單位不穩定，應當建立起适應他們特點的社保制度。該類人員的社會保障制度應該與職工保險有區别，以養老保險為例，我的想法是，采取“一卡通”的辦法。現在的電子化很發達了，你到哪個單位上班，即便隻上1個月時間，就可以通過“養老卡”隻上1個月的保險，并且可以走到哪就将這筆養老金帶到哪。
郝演蘇：這種方式面臨的最大問題是，我國是地方統籌，而不是全國統籌。比如從北京到深圳，這個卡就被作廢了。跨地區化轉面臨着巨大的考驗，這個涉及地方政府的利益，現在地方政府都不願意自己轄區内的錢跑到别處，都願意自己收自己管。相互流動也有矛盾，越貧窮的地方越會往富裕的地方流動，所以窮地方的錢可能會全被帶跑了。地方政府利益的協調是個大問題。
禇福靈：建立以個人積累為主的，可攜帶的，一卡通的保障方式，這需要從制度層面入手。現在個人賬戶光轉個人交納的，不讓你把統籌賬戶資金拿走。目前這個問題在學術界争議很大，說到底最根本的還是到底是需要保障職工的利益還是地方政府利益的問題。其實，如果打破分竈吃飯的财政利益，統籌基金都成可攜帶的話，那麼好多問題就可以迎刃而解，不用争論。因為不管你是在北京市交的還是哪個地方交的，最後都歸到了中央的賬戶上，你走到哪裡就帶到哪裡，這就是一卡通的保障模式，也是以個人為單元的保障模式。
郝演蘇：當前，國家機關事業單位實行的是另外的社保制度，并沒有納入普通職工的保障體系。作為社保的方案設計者，他們并不在這個系統之中。這樣在設計方案時，可能是事不關己，高高挂起。國家的政府機關、公務員是否要介入這個系統是至關重要的。應該把所有人的利益都放到一起，國家機關事業單位也應該進入到這個系統。官和民應該在同一個體系下，這樣方案設計者的思考點和關切度也就會不一樣。事業單位等可以高标準，但一定要在同一個體系之内。
新京報：就你來看，下一步社保的改革動向會是怎樣的？
禇福靈：根據中央的精神，離退休制度将逐步納入城鎮企業的養老保險體系之内。國家機關不再實行離退休制度，也要實行繳費制，這個是大勢所趨，隻是條件成熟不成熟的問題。國家機關事業單位人員都涵蓋在職工的範疇。下一步的改革，就是都納入到保險之中。
除此之外，我還想談一下醫療保障的問題，發改委等十幾個部委都在組織醫療保障的改革。覆蓋全民的保障體系，很大一塊就是醫療保障。當前，大部分事業單位、國家機關是公費醫療，這種制度不用繳費，報80%左右。按照規定，醫療保險應該包括事業單位國家機關，但基本上并沒有推行。甯夏好像正在試點，這意味着國家機關事業單位統統實行城鎮醫療保險制度，但是，公務員有補充醫療的規定。還有一個就是保障幅度的不同，他們的保障水平要高，有相應的補充保障。
我認為，醫療應比養老超前，醫療先納入統一的體系，然後是養老。醫療保障還有一個目标，由勞動者的醫療保障逐步擴展到全民的醫療保障。這是全民保障體系的一個主體，醫療保障改革更加緊迫。
新京報：最近關于社保基金運用方面的新聞也很多，目前在這方面是如何規定的？
禇福靈：現有的辦法，從模式上來看，是收支兩條線，财政專戶管理，這主要是針對法定範圍以内營運中的社保基金，不包括全國社保基金理事會的基金。總體來說，就是專戶儲存，财政監管，按說，這個制度設計是比較完善的。大概在1997年以前，是由勞動部門自己管錢和賬，并提取管理費，當時有挪用的。後來改革了，勞動部門的管理費由财政專門撥款。社會保險費收多少，就上繳多少，不允許截留及提取管理費。基金投資的政策是隻允許存在四大國有銀行，不包括其他商業銀行，并且隻允許買國債和現金存款（補充養老保險基金的投資渠道要寬泛一些）。
禇福靈：從制度上看應該是完善的，但在執行上有問題。這主要是監管問題。目前的監管是，第一，财政部門有專人來監管；第二，勞動部門有專門的基金管理處來監管；第三，審計每年都在查賬。還有一個是公報，勞動保障部每年都有基金公報，收支都列在上面。地方勞動部門也有公報。但是說到底，都是自己監督自己，這些部門沒有獨立性。應該有一個獨立的、有實權的、有資質的部門來監督。一個基金處的處長自己管理幾億或幾十億的基金，自己都會犯怵。如何去管理也是難題，我想管理也需要好的辦法。現在機構之間缺乏制約性，沒有明确的規定。
郝演蘇：這就是通常所說的既當運動員又當裁判員的關系。應該有一個常設的機構，獨立來監管。而勞動部門定位是運作機構。監管與運作應該分開。
新京報：按規定，這部分基金隻允許購買國債，雖然安全了，但收益方面也是壓力？
禇福靈：保值增值問題與安全性相矛盾，利率也就2點多，盡管法定基金不交利息稅。我們的基金分兩部分，一是統籌基金，一是個人賬戶基金。中央要求，要做實個人賬戶，根據遼甯、吉林、黑龍江的試點，如果做實之後，基金的錢會更多了。初步估計全國每年個人賬戶基金要積累1500億元或更多，幾年之後就會增到上萬億元。做實之後，這個錢是有的，實實在在的，存在銀行或其他的機構，這個基金監管會面臨更大的挑戰。如何保值增值問題，安全高效問題，會更加嚴峻。現在有這麼一個探索，在個人賬戶做實之後，基金如何投更是難題。範圍需要擴大，不可能隻允許買國債了。投向哪些方面，又涉及外部的資本市場完善問題。
新京報：現在有這麼一個提法，減少管理機構和層級，集中管理，這個辦法是否可行？
禇福靈：其實這個問題的最好解決辦法就是提高基金統籌級别。目前隻養老這塊，是19個單位省級統籌，醫療還沒有。以後大的發展趨勢，各個險種都要過渡到省級統籌。統籌級别越高，越利于基金的監管。如果基本養老金能夠達到全國統籌，就能解決許多問題。
新京報：我們國家以前對老職工在社保上的欠賬很多，如何用好作為儲備基金的全國社保基金理事會管理的這部分基金呢？
禇福靈：現在各地都想争取社保基金的試點，一試點，就有錢了，最少的也有幾十個億。但基金試點應該建立一個量化指标，而不能看誰在會上鬧的很，就給誰。應該先由地方政府拿錢，地方不夠，再動這部分基金。
所謂社會保障體系，是指社會保障各個有機構成部分系統的相互聯系、相輔相成的總體。
社會保險在社會保障體系中居于核心地位，是實現社會保障的基本綱領。一是社會保險的目的是保障被給付者的基本生活需要，屬于基本性的社會保障；二是社會保險的對象是法定範圍内的社會勞動者；三是社會保險的基本特征是補償勞動者的收入損失；四是社會保險的資金主要來源于用人單位（雇主）、勞動者（雇員）依法繳費及國家資助和社會募集。
社會救助屬于社會保障體系的最低層次，這是社會保障要實現的最低綱領和目标。
社會福利是社會保障的最高層次，是實現社會保障的最高綱領和目标。它是國家及各種社會群體、舉辦的各種公共福利設施、發放津貼補助、進行社會服務及興辦集體、福利事業。它的目的是增進群衆福利，改善國民的物質文化生活，它把社會保障推上最高階段；社會福利基金的重要來源是國家和社會群體。
社會優撫安置是社會保障的特殊構成部分，屬于特殊階層的社會保障，是社會保障的特殊綱領。
