4萬億元政府财政性資金中絕大部分投向了基礎設施建設。解決和完善政府采購領域中兩法并行問題，成為保障巨額經濟濟刺激計劃的關鍵。
4萬億元經濟提振計劃執行過程中，面對突然擴大的政府采購規模和萬億元國家投資，現行的監管制度，能否保證其真正落實到位，既避免盲目投資、造成浪費，又能有效遏制貪污腐敗的滋生？這是人們所關心的問題
“我國當前的法律框架，能支撐萬億經濟刺激計劃下的政府采購嗎？”2008年11月28日“第四屆中國财經法律論壇———公共采購國際論壇•2008”在中央财經大學舉行。中财法學院教授曹富國在會上提出的這個問題，引起了廣泛的關注和讨論。
這一問題來源于11月5日，國務院常務會議決定政府強力啟動拉動内需計劃，兩年内擴張投資4萬億元。政府财政性資金支出中将有很大的一部分屬于政府采購的範疇。那麼，我國公共采購領域的法制體系是怎麼構成的？此體系目前存在哪些問題？該怎樣完善這個體系，才能支撐起經濟刺激計劃下的龐大的政府采購？4萬億元，會成為制造貪官的沃土嗎？我們該有怎樣的監管？與會專家在碰撞中尋找着這些問題的答案。
記者從會上獲悉，财政部和國家發展和改革委員會正分别積極推進《政府采購法實施條例》和《招标投标法實施條例》的起草工作。
政府采購領域最重要的法律有兩部：1999年頒布的《招标投标法》和2002年頒布的《政府采購法》。
但是，正是由于兩法并行，執行中出現了分歧和矛盾，成為政府采購法治領域最大的難題。
根據《政府采購法》，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用财政性資金采購依法規定的幾種采購目錄以内的或者采購限額、标準以上的貨物、工程和服務的行為。但是《政府采購法》第4條又規定：政府采購工程進行招标投标的，适用招标投标法。這意味着政府采購工程将受到《招标投标法》和《政府采購法》的雙重約束。
在我國，政府采購是由财政部管轄的，相應的《政府采購法》以及配套法規也是由财政部完成的。而按照國務院的分工，國家發改委承擔着指導和協調全國招投标活動的職責。這種狀況給采購人的采購實踐和投标人的質疑投訴帶來了困惑和困難。
11月5日國務院常務會議明确了進一步擴大内需、促進經濟增長的十項措施，其中六項涉及到基礎設施建設，包括：第一項，加快建設保障性安居工程；第二項，加快農村基礎設施建設；第三項，加快鐵路和機場等重大基礎設施建設；第五項，加強生态環境建設；第七項，加快地震災區災後重建各項工作。從中我們可以看出4萬億元政府财政性資金中絕大部分投向了基礎設施建設。如何在短時間内解決和完善政府采購領域中兩法并行的問題，成為保障巨額經濟刺激計劃順利進行并充分發揮其經濟效應的關鍵。
除了兩法之間的沖突，作為政府采購的主管部門的各部委、省、市甚至縣，也出台了一些與采購相關的管理規定和管理辦法等，但其中不乏與《招投标法》和《政府采購法》不一緻之處，而且相互之間也有許多矛盾和沖突，有時會讓政府采購的各相關方無所适從。
此外，與政府采購行為息息相關的《預算法》也存在一些不利于政府采購法實施的條款。如《政府采購法》對于“财政性資金”的概念沒有作出詳細的規定。特别是對于部分使用财政性資金的情況是否适用該法，沒有作出規定。而《預算法》隻對預算内資金進行約束，沒有将預算外資金作為政府資金來使用。由于兩法在資金範圍上存在的差别，一些地方政府以此為借口，不把預算外資金當作财政性資金，從而避開《政府采購法》的管轄，使大量預算外資金長期遊離于預算監管之外，不僅違背了預算的完整性原則，同時也削弱了政府的宏觀調控能力。
政府采購專家、北京市遼海律師事務所主任谷遼海律師在接受本報記者采訪時說：“實施政府采購法律制度之前，我國對政府采購市場和私人采購市場沒有進行過明确區分。過去頒布實施的諸多與政府采購市場有密切聯系的《預算法》、《建築法》、《鐵路法》、《公路法》、《水法》、《環境保護法》等行政法律，以及我國《合同法》有關工程的章節内容，均沒有區分公共市場與私人市場之間的關系。這些法律一同構成了我國以市場機制為基礎的政府采購法律制度框架。可是，現行的兩部政府采購法即《招标投标法》、《政府采購法》與前述諸多法律沒有進行很好銜接，由此而來，我國即将進行的大規模基礎設施建設和公用事業特許經營，又将面臨許多法律尴尬和沖突。”
“要完善政府采購法體系，首先應當做好《政府采購法》和《招标投标法》的協調工作。”國際關系學院公共市場與政府采購研究所趙勇副教授說。
如何協調，是法律界和政府采購領域一直争論不休的話題。➿⚽✨➿《政府采購法》的一方認為，政府采購工程，應适用采購法，隻不過因其采用了公開招标方式，所以隻是在采購方式的規範上應适用《招投标法》，而與工程項目有關的采購合同、采購活動的監督及對采購活動的投訴和質疑應遵照《政府采購法》的相關規定。
而➿⚽✨➿《招投标法》的一方則認為，既然《政府采購法》中明确，政府采購工程進行招投标的應該适用招投标法，那就應是無條件的全部适用後者。
正是由于對這兩部法的理解分歧，造成了我國政府采購中工程類采購所占比重不高，大量由國家财政性資金直接或間接投入的工程項目遊離于政府采購之外。盡管工程本應該是政府采購最大的項目，但實際中工程類政府采購占全部政府采購的比例還不足一半。
趙勇認為，《招标投标法》屬于程序法，應作為《政府采購法》的子法處理。但無論是《招标投标法》還是與之配套的《實施細則》都比《政府采購法》及配套措施先行了一步，這客觀上給這兩套法律體系的銜接帶來了障礙，在當前階段，首先應加快《政府采購法實施條例》的制定、出台工作，将《政府采購法》中的、功能落到實處。同時還應修訂《預算法》、《合同法》、《建築法》等法律中與政府采購相關的内容。
其次，應當将工程采購納入政府采購體系，并将各部門和各地區已經出台的關于工程采購的法規、制度等進行梳理和修訂，避免相互間的重複或矛盾。盡快形成全國統一的政府采購法律制度體系。
第三，在我國正在進行GPA(世貿組織政府采購協定)談判之際，加強國際交流與⏭➰，在立法工作上吸收國外先進經驗，研究制訂與國際接軌的政府采購運行規則和監管模式，積極應付政府采購市場開放所帶來的機遇與挑戰。
4萬億元經濟提振計劃執行過程中，面對突然擴大的政府采購規模和萬億元國家投資，現行的監管制度，能否保證其真正落實到位，既避免盲目投資、造成浪費，又能有效遏制貪污腐敗的滋生？這是人們所關心的問題。
據悉，2006年我國實際政府采購規模占GDP的比重是1.8%。而歐盟一些國家這個數字則達到了10%～15%。與市場經濟發達國家相比，我國實行GPA意義上的政府采購法律制度時間不長，而我國推行集中采購的法律制度的時間更短。
專家普遍認為，現行的兩法體系下，監督制度存在缺陷。首先，監督主體不統一，《政府采購法》中規定各級财政部門為政府采購對象的主管機關，并未将各級發改委納入監督主體範圍，但《招标投标法》又規定各級發改委為公共采購項目的監督主體。監督主體不統一，難免各行其是，這就造成了各部委認定的社會中介機構存在着多頭管理、過度膨脹、良莠不齊、惡性競争等現象。不規範招标、違規招标、虛假招标等種種招标腐敗現象頻頻發生。
其次，監督主體權責不明、相互沖突。比如集中采購機構是僅僅具有采購權還是同時具有對采購的監督權(比如有沒有權力監督供應商)，在法律中沒有明确。
蘭州商學院的江合甯、謝拓兩位教授指出，對采購主管機關賦予的權力過少也是個問題。'一個财政局下屬的機構，在監督政府機關大樓采購中的問題時，權力是多麼的捉襟見肘啊。'
'沒有權威的監督，法律就難以得到很好的落實。但是對監督權也要加以約束和規範，防止被濫用。'國家發展和改革委員會法規司處長張治峰在會上透露，在目前正在起草的《招投标法實施條例》裡設置了一些禁止性的情形，同時為了保證有效的監督，補充了行政監督違反法律法規之後應當承擔的責任。
财政部條法司司長楊敏在會上說：'要切實加大政府采購監督管理力度，進一步規範政府采購行為，一要理順部門監管職責，明确職責分工，形成綜合管理監督與行業監察審計監督相結合的機制，發揮監管合力。二要加強政府采購計劃和資金預算管理，從源頭上規範政府采購活動，嚴格控制采購資金的預算調整，強化采購資金預算約束。三要盡快實現跨地區，跨部門的政府采購資源信息和整合，提高采購效率，确保采購質量。四要加大政府采購的監督檢查力度，依法查處違法違紀行為。五要切實地做好政府采購的投訴處理工作，加強與投訴供應商被投訴人及人民法院的溝通協調，切實保障采購當事人的合法權益。六要加強政府采購透明度建設，發揮新聞媒介和社會公衆的重要作用。'
去年12月開始，我國已正式啟動加入《WTO政府采購協定》談判。即使沒有4萬億的刺激計劃，推進中國政府采購的法律進程，争取在不久的将來構建健全的政府采購法律體系，保障和促進中國政府采購事業健康、有序快速發展也是我們必須要面對的任務。（焦紅豔）(來源：法制日報)
