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将原定于8月三審的《社會保險法（草案）》将推遲到明年，對此，曾參加草案意見征求讨論和修訂的中央财經大學社會保障研究中心主任、勞動與社會保障系主任褚福靈教授認為，實現保險基金全國統籌是長遠目标，但不要一味提倡全國統籌。

社保法制定難度非常大

褚福靈說：“我們必須承認，新法的制定難度非常大，牽涉到方方面面利益關系的調整。在基本定位上，《社會保險法》應堅持防範各類風險。”

褚福靈表示，新中國成立以來，我國的社會保險法制建設取得了較大進展，國務院條例、部門規章、地方法規比較多，作為國家基本法的《社會保險法》還是第一部。從1994年《社會保險法》列入全國人大常委會立法規劃以來，《社會保險法》已曆經15年時間。目前經濟形勢的不明朗，以及思想認識不一緻，尤其是在一些養老保險制度設計上難以達成共識，影響了這部法律的制定進程。

他認為，在立法原則上，首先要堅持城鄉統籌，有效保障。《社會保險法》應該全盤規劃，囊括各類勞動者，包括流動人口在内，實行“城鄉一盤棋”，呵護全體國民的健康和福祉。同時要堅持防範各類風險，有效化解風險。在操作環節上，一方面要加強基金管理與運用，把相關條款具體化。另一方面要加大監督和執行力度，強化制約機制，實現立法、執法、司法的有效結合。

全國統籌不利于調動地方積極性

褚福靈表示，全國統籌不是目的，它實質上實現了責任上移，淡化了作為下級的地方政府責任。從調動地方各級政府部門的工作積極性來說，全國統籌是有弊端的。

“統籌的形式有多種，我們不要一味提倡全國統籌，我們目前要做的是适度提高統籌層次，實現社會保險的省級統籌和異地轉移。不要全部把保險基金上交給中央，中央和地方都要承擔相應的責任，這有利于調動各級政府的積極性。同時要完善異地轉移機制，實現社會保險卡全國‘一卡通’。”

兩種保險制度需要實現有效轉接

《社會保險法》在二審過後，社會各界反映最為強烈的是授權國務院另行規定的内容太多，尤其在養老保險章節。例如草案第9條規定，“公務員和參照公務員法管理的工作人員參加基本養老保險的辦法由國務院規定。”

褚福靈告訴經濟導報記者，目前世界上通行的養老保險模式有兩種：一是全民統一模式，再就是國家公職人員和企業職工分開的模式。這兩種模式都無可非議，各有其特色。

目前我們國家的基本狀況是，公務員和企事業單位工作人員養老金差距較大，引起了社會強烈質疑。“在立法和執法實踐中，合理地把握差距的度是非常重要的。”褚福靈表示，由于工作的複雜程度不一樣，勞動的性質和對社會的貢獻不同，獲得的保障程度不一樣也是可以理解的。社會保險作為政府的二次分配手段，公平應該放在第一位。但公平不是平均，社保待遇作為一種福利也應該是有區别的。但養老金待遇差距不應該拉大，差距過大不利于社會穩定。

實現養老金全民統一是遠期目标，但從近期看來還應該是兩個制度。《社會保險法（草案）》在以後的修訂中需要設計這樣一個制度接口，借助于這種接口可以實現兩種制度的順利轉接。褚福靈認為，應當盡快建立起覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度，因為城鄉貧困居民對此項保障有緊迫的需求。

褚福靈說，統籌城鄉包括5個方面：一是覆蓋城鄉。社會保障體系應當由覆蓋城鎮居民到覆蓋鄉村居民，建立起覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系。二是有效接轉。社會保障關系由鄉村轉到城鎮或者由城鎮轉到鄉村都應當能夠有效接續，以确保社會保障制度的持續性和有效性。三是資源優化。城鄉社會保障資源應當優化配置，将過分分散的社會保障資源适當集中，提高規模效應，以一定的資源投入，實現盡可能大的産出效果。四是架構統一。盡管城鄉之間、地區之間的經濟發展不平衡，很難建立城鄉完全相同的社會保障制度，但城鄉社會保障的總體架構應當是明确的和統一的，不能随意更變。五是适度保障。城鎮居民和鄉村居民都應當得到适度的社會保障，共享經濟發展成果。

編輯：劉蕾